Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Последний год работы Госдумы второго созыва был богат на проекты поправок к Конституции РФ. В 1999 году таких инициатив было три. Они касались разных статей Основного закона. Но мы сегодня остановимся на одном из этих проектов, судьба которого наиболее драматична - «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)».
Если вкратце, то суть законопроекта состояла в наделении Госдумы правом создавать комиссии для проведения парламентского расследования и осуществлять парламентский контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых предусмотрены Конституцией и федеральными законами.
Первый раз эта поправка была внесена в Госдуму первого созыва. И не только внесена, но и принята. Однако Совет Федерации в июле 1995 года ее отклонил. И не то чтобы был он принципиально против. Напротив, заместитель председателя Комитета СФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Анатолий Федосеев предложил законопроект поддержать. Однако сенаторы, принявшие участие в обсуждении, высказали сомнения в его целесообразности. Аргументы «против» - закон нарушит принцип разделения властей, возникнет «цепная реакция» изменений в уставах субъектов Федерации. По итогам дискуссии поправка в Конституцию не набрала необходимых двух третей голосов.
Второй раз этот законопроект был внесен в Госдуму второго созыва. Инициатором его выступила многочисленная группа депутатов, представлявших разные фракции. Однако «локомотивом» его продвижения были Елена Мизулина («Яблоко») и Анатолий Лукьянов (КПРФ).
На одном из пленарных заседаний представитель Президента Александр Котенков отметил, что «впервые за пять лет действия Конституции 1993 года в этом году Президент Российской Федерации признал необходимость внесения в нее некоторых изменений и дополнений. Это было вызвано прежде всего попыткой найти согласие в обществе». Несмотря на готовность к компромиссам, путь поправки и во втором созыве был извилист. Ее отклоняли, вновь вносили. Вновь отклоняли…
Так продолжалось до октября 1999 года, когда очередная версия законопроекта «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)» была опять представлена палате. Елена Мизулина охарактеризовала отличия нового варианта. Во-первых, в этот раз поправка предлагала ввести полномочия парламентского контроля только для Государственной Думы, а не для обеих палат, как прежде. Во-вторых, содержание института парламентского контроля сужено до парламентского расследования В-третьих, внесено положение о том, что явка в комиссию, создаваемую в соответствии с Конституцией, и предоставление материалов обязательны. Докладчик сообщила также, что законопроект одобрен большинством регионов и предложила одобрить поправку, которая «является уже результатом неоднократных публичных дискуссий и учитывает множественные мнения».
Александр Котенков, в свою очередь, высказал несколько замечаний. Самым серьезным, по его словам, является прецедент, когда в нарушение Конституции понятие "парламент" закрепляется за одной из палат Федерального Собрания - «безусловно, надо либо вводить понятие думского расследования, либо все-таки решать вопрос о том, как Совет Федерации совместно с Государственной Думой, которые в совокупности и являются парламентом, могут осуществлять парламентские расследования».
Второе возражение вызвало фактическое предоставление Государственной Думе при осуществлении парламентского расследования выходить за рамки полномочий, закрепленных Конституцией. По смыслу предлагаемого законопроекта нижняя палата может расследовать и уголовные дела, что может в нарушение Конституции привести к присвоению Думой судебных полномочий. Кроме того, отметил Котенков, грубейшим образом нарушен закон о порядке принятия поправок к Конституции, так как под представленные тексты законопроектов подписи депутатов не собирали, а приложили те же самые, которые были собраны под отклоненные ранее проекты.
Представитель Правительства РФ Геннадий Батанов дополнил перечень возражений тем, что в законопроекте не определен характер и последствия предполагаемых парламентских расследований, без чего границы этого института остаются неясными и расплывчатыми.
Интересно посмотреть на позиции фракций по данной законодательной инициативе.
Анатолий Лукьянов заявил, что фракция КПРФ безусловно поддерживает предложение о внесении поправки в Конституцию, поскольку «эта Конституция, поспешно разработанная, фактически вообще лишила парламент контрольных полномочий». А отрицательные отзывы исполнительной власти назвал «холодной войной» с Думой, которая «ничего хорошего не принесет ни обществу, ни нашему государству».
Владимир Рыжков (НДР) сообщил, что поправка по парламентскому контролю вызвала во фракции наибольшую дискуссию, несмотря на то, что они всегда выступали за введение института парламентского контроля. Но та форма, в какой это предлагалось, вызвала определенные опасения. В частности, на опыте многочисленных думских комиссий, в НДР сложилось мнение, что «большая их часть создается из политических соображений для того, чтобы противостоять исполнительной власти, а не для того, чтобы вести по-настоящему содержательное профессиональное расследование». «У нас есть опасение, - сказал Рыжков, - что в том случае, если мы примем эту поправку и создадим 10, 15, 20, а то и больше комиссий (а у нас доходило порой до полусотни парламентских комиссий), исполнительная власть будет просто парализована».
Во фракции «Яблоко» по отношению к данной поправке сложилась, в отличие от НДР, единодушная позитивная позиция. Об этом сообщил Виктор Шейнис. По его словам, контрольная функция присуща парламентам всех стран, вокруг нее, собственно, и выстраивался парламентаризм. В перспективе, по мнению «яблочников», это направление должно быть усилено.
Аграрий Адриан Пузановский сослался на мнение своих избирателей, прежде всего жителей села. «Даже на встречах с трактористами, с доярками на фермах звучат вопросы о том, почему у российского парламента нет права на контроль, на проведение расследований. И вызывает удивление, что представители электората, скажем, более просвещенного, изысканного в некоторой степени, ставят под сомнение необходимость наделения российского парламента этими полномочиями, при этом ссылаются на исторические анналы и другие сведения. У нас нет никаких сомнений в том, что российский парламент в своем развитии обязательно должен приобрести полномочия, связанные с проведением парламентских расследований».
Депутатская группа «Народовластие» устами своего представителя Василия Ивера также недвусмысленно заявила, что голосовать за данный проект закона необходимо. Он призвал всех депутатов поддержать это решение.
Владимир Лопатин из группы «Российские регионы» также рекомендовал Государственной Думе принять данный законопроект. В качестве аргумента он привел свой опыт работы в антикоррупционной комиссии Госдумы, деятельность которой зачастую захлебывается и останавливается перед отказом предоставлять ей информацию.
Казалось бы, очевидное большинство поддерживало данную поправку в Конституцию. Однако перед голосованием в палате царило ощутимое напряжение. Фракция НДР покинула зал заседаний Госдумы.
Поименное голосование высветило результат: «за» - 296 человек. До необходимых 300 не хватило всего четырех голосов. Сразу же было внесено и одобрено предложение вернуться к процедуре.
Пристальное внимание на табло… 299! Не хватает одного голоса! Но тут из зала донесся голос забывшего карточку депутата Микаила Гуцериева (ЛДПР). Плюс один. 300 голосов набралось. Законопроект «О поправках к статье 103 Конституции Российской Федерации (о парламентском контроле)» принят в первом чтении.
На этом в прохождении проекта мы ставим точку. В декабре 1999 года палата принимает решение дальнейшее рассмотрение перенести. Тем временем полномочия ее истекли.
Возвращение к этому законопроекту произошло уже в Госдуме шестого созыва. В феврале 2014 года он был отправлен на доработку в Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе. А спустя еще два года снят с дальнейшего рассмотрения.
