Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества «Политика на сломе эпох»:
Как известно, Госдума первого созыва избиралась не по закону (за неимением такового), а по положению, утвержденному указом Президента. Избирательного законодательства, соответствующего новым российским реалиям, в стране не существовало. Между тем политическая жизнь шла своим чередом. В субъектах РФ проходили региональные выборы - также по временным положениям, принимаемым исполнительной властью. Зачастую эти положения можно было назвать инструкцией к тому, как нельзя проводить выборы. Права избирателей повсеместно ущемлялись, поток жалоб и обращений в Госдуму не иссякал.
Словом, вовсе не случайно одной из приоритетных задач первой Госдумы стало формирование законодательной базы выборов. И далеко не случайно Ольга Застрожная («Выбор России») в своем интервью РАПСИ назвала закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» одним из важнейших. А уж она-то знает, о чем говорит, поскольку много лет проработала в Центризбиркоме.
Именно Госдума стала инициатором разработки этого закона, приняв постановление "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан", в соответствии с которым Президенту РФ было предложено подготовить и внести на рассмотрение депутатов проект федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан. Обращение это было вполне логичным, так как именно Президент, согласно Конституции, является гарантом прав и свобод граждан.
Для проведения этой работы была создана совместная комиссия, куда вошли члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители Центральной избирательной комиссии, научных учреждений, министерств и ведомств.
24 июня 1994 года законопроект «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» был вынесен на первое чтение. Его представлял заместитель председателя Центральной избирательной комиссии Александр Иванченко.
В своем докладе он обосновал необходимость принятия закона положениями новой Конституции РФ, которая отнесла регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Федерации, а установление общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления - к совместному ведению Федерации и регионов. Это означает, что на федеральном уровне уже невозможно принятие основ избирательного законодательства или тем более избирательного кодекса, регулирующего все уровни выборов, поскольку это означало бы жесткую унификацию избирательного законодательства и противоречило бы принципу федеративного устройства государства. Исходя из новой Конституции система законодательства о выборах на федеральном уровне должна включать также законы о выборах Президента, Государственной Думы, о всероссийском референдуме, о формировании Совета Федерации. А во всех 89 субъектах РФ должно быть принято, как минимум, по четыре закона: о выборах представительного органа государственной власти, главы администрации, органов местного самоуправления и о местных референдумах. «В совокупности мы будем иметь систему избирательного законодательства, состоящую более чем из трехсот правовых актов, - заявил Иванченко. Таким образом, федеральный законодатель, исходя из новых политико-правовых реалий, будет вправе рамочным образом влиять на процесс нормотворчества в регионах».
Сегодня для нас это обыденность и повседневность. Но тогда все было впервые. В том числе впервые были сформулированы избирательные права граждан, раскрыты такие привычные ныне термины как "выборы в Российской Федерации", "избирательные комиссии", "избирательные объединения", "предвыборная агитация", утверждены принципы всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. По предложениям комитетов и фракций в законопроект были включены нормы, гарантирующие избирательные права граждан при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов и избирательных участков. В этом же законопроекте впервые были прописаны принципы формирования Центральной избирательной комиссии.
Владимир Рыжков («Выбор России») в своем содокладе сообщил, что законопроект, представленный Президентом, по разным причинам подвергся серьезной критике во фракциях и комитетах Государственной Думы, под угрозой оказалась возможность его принятия. В то же время Совет Госдумы, комитеты и фракции в подавляющем большинстве высказались за то, что этот закон в высшей степени актуален и необходим.
В этой ситуации было принято нестандартное решение: создана рабочая группа по подготовке к первому чтению согласованного проекта. В результате депутаты получили два текста законопроекта: первоначальный, в президентской редакции, и текст, согласованный рабочей группой. В нем были резко усилены статьи и разделы, связанные именно с гарантиями избирательных прав граждан, ликвидирована излишняя регламентация деятельности избирательных комиссий. Это во многом обуславливалось практическим опытом, полученным во время выборов в субъектах РФ.
Законопроект имеет множество недостатков, заявил Рыжков, но альтернатива проста: принять закон в первом чтении, при подготовке ко второму чтению рассмотреть все замечания и предложения и подготовить проработанный, логичный документ. Второе - это не принимать закон в первом чтении, что приведет к тому, что до осени не будет никакого закона. Между тем осенью этого года пройдут выборы в органы представительной, власти в 17 субъектах РФ и примерно в половину органов местного самоуправления РФ. «Таким образом, непринятие такого закона Государственной Думой приведет к тому, что мы отдадим выборы представительных органов и выборы органов местного самоуправления полностью на откуп местным властям, чаще всего главам администраций, и получится снова тот же самый беспредел, с которым мы столкнулись этой весной», - заключил Рыжков.
Но оказалось, что существует и третий вариант развития событий. Это стало ясно из выступления Виктора Шейниса («Яблоко»). Он заявил, что, по мнению «яблочников», данный законопроект содержит целый ряд достаточно серьезных дефектов. Их предложение - поддержать внесенный «Яблоком» проект постановления: в первом чтении законопроект принять одновременно с их концептуальными поправками. А именно: снять как спорный раздел о назначении председателя ЦИКа Президентом; принять поправки, направленные на то, чтобы сделать установление итогов выборов максимально прозрачными для общественных организаций, кандидатов, партий, практически для всех заинтересованных граждан.
Представители ПРЕС, ДПР, КПРФ, АПР также подвергли критике вариант законопроекта, рекомендованный рабочей группой к принятию.
На голосование в итоге было представлено два проекта постановления о проекте закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан»: поддержанный тремя профильными комитетами и предложенный фракцией «Яблоко». Ни один из них не набрал нужного количества голосов, и соответствующим комитетам было поручено должны продолжить работу над законопроектом.
Вторая попытка принять в первом чтении этот законопроект состоялась в июле 1994 года. Представлял его Владимир Рыжков. Он напомнил, что в июне, когда законопроект не набрал необходимого количества голосов для принятия его в первом чтении, был высказан целый ряд серьезных замечаний и предложений. Они были учтены и отражены в отредактированном к этому пленарному заседанию тексте. Изменения коснулись, в частности, таких вопросов, как порядок формирования Центральной избирательной комиссии: теперь председатель комиссии, его заместитель и секретарь должны избираться самими членами комиссии. А Федеральное Собрание получило право назначать 10 членов Центризбиркома из 15. Усилена роль депутатских фракций, групп и избирательных объединений в формировании как ЦИКа, так и избирательных комиссий на местах. Кардинально переработаны статьи законопроекта, связанные с регулированием подсчета голосов избирателей и с установлением результатов выборов. В частности, комиссиям вменяется в обязанность предоставлять по первому требованию наблюдателям и членам комиссий с совещательным голосом заверенные копии протоколов участковых комиссий.
Рыжков подчеркнул, что «ни один, пожалуй, из законопроектов, которые обсуждались в Государственной Думе, не прошел столь тщательной процедуры согласования, как предлагаемый вам сегодня».
Однако и на сей раз законопроект в первом чтении не прошел. После краткого обсуждения сложившейся ситуации палата решила проголосовать повторно. И вновь — безрезультатно.
Тогда председательствующий по предложению Анатолия Голова («Яблоко») поставил на голосование то же самое постановление, но дополненное в пункте 1 словами "а также концептуальными поправками, внесенными на заседании Государственной Думы фракцией "Яблоко". С тем же результатом: «не принято».
Через неделю — вновь рассмотрение законопроекта «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» в первом чтении. И вновь на трибуне Владимир Рыжков. Не углубляясь в аргументацию, многократно звучавшую в зале, он сделал акцент на том, что «этот закон ждут субъекты Российской Федерации. Этот закон остро, жизненно необходим нашим гражданам, нашим избирателям, так как только федеральный законодатель может защитить избирательные права граждан». И предложил прислушаться к голосу подавляющего большинства рабочей группы, представителей подавляющего большинства фракций, которые высказались за принятие законопроекта в первом чтении. Но самое главное - прислушаться к голосу российских регионов и российских граждан, которые ждут этот закон.
«Я думаю, что мы должны проявить гражданскую ответственность, гражданский долг и поддержать данный закон в первом чтении», - призвал Рыжков. И на сей раз он таки был наконец принят.
Как ни стремились депутаты принять закон до летних каникул, ничего из этого не вышло. На второе чтение он был вынесен только в конце октября 1994 года. Докладывал уже традиционно Владимир Рыжков. Он проинформировал, что к этому времени в рабочую группу поступило более 330 поправок. Все рекомендуемые к принятию и отклонению имеют высокую степень согласованности, в ом числе с четырьмя профильными комитетами Госдумы.
Таблица принятых поправок была одобрена сразу, а вот ряд отклоненных было предложено голосовать по отдельности. В основном это касалось порядка формирования Центризбиркома. Впрочем, это ничего не изменило: палата полностью поддержала вариант рабочей группы.
Во втором чтении законопроект был принят конституционным большинством. И тут же слово взял Анатолий Лукьянов, который заявил, что, поскольку все поправки проработаны, а этот закон имеет колоссальное значение для регионов, необходимо принять его сегодня же в третьем чтении. Что и было сделано. «За» - 297 депутатов.
Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» благополучно прошел «фильтр» Совета Федерации и был подписан Президентом. В силу он вступил 6 декабря 1994 года. Конечно, гораздо позже, чем планировалось и чем было необходимо. Но, тем не менее, закон сыграл очень важную роль в формировании российской электоральной политики. Он реально был «настольной книгой» на выборах всех уровней — до 2002 года, когда прекратил свое действие в связи с принятием Госдумой новой версии закона.
