Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
То, что проект закона "Об основах государственной молодежной политики в РФ" был явлен миру в период полномочий Госдумы второго созыва — явление вполне закономерное. Именно этот созыв, в котором большинство составляли представители левых политических сил, отличался стремлением законодательно урегулировать то, что предметом права не является. И сделать это за счет госбюджета, в котором денег катастрофически не хватало. В этом смысле данный законопроект весьма характерен.
Внесен он был в летом 1998 года группой депутатов — членов Комитета ГД по делам женщин, семьи и молодежи. Осенью того же года законопроект в первом чтении представлял палате Михаил Таранцов (КПРФ). Характеристика документа вполне соответствовала его т.н. рамочному характеру и носила довольно расплывчатый характер: "Государство исходит из необходимости создания соответствующих социально-экономических, правовых и организационных условий для обеспечения социального развития молодежи, реализации ее экономического, интеллектуального, духовного потенциала в интересах всего российского общества". А в качестве основных приоритетов поддержки молодежи названы практически все сферы жизни: охрана здоровья, получение образования, воспитание, обеспечение занятости, создание семьи, рождение и воспитание детей…
Отметим два факта, упомянутые докладчиком.
Во-первых, специальным указом была принята и пролонгирована на 1998-2000 годы президентская программа "Молодежь России". Однако, по словам докладчика, надежным этот механизм не был — программа хронически недофинансировалась.
Во-вторых, правительство РФ и Комитет Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам дали отрицательные заключения на законопроект как на несвоевременный и попросили воздержаться от его принятия. На это Таранцов предложил доработать проект, предусмотрев поэтапное введение в действие отдельных статей с учетом возможностей финансирования.
Обсуждение законопроекта "Об основах государственной молодежной политики в РФ" вряд ли заслуживает особого внимания. Как обычно, документ, не требующий специальных знаний, обсуждается активно и многословно. Вот и на этот раз депутаты поднимали всяческие "общечеловеческие" вопросы: как обеспечить студентов общежитиями, а молодых специалистов — работой; что такое "трудовое воспитание"; как организовать регистрацию молодежных организаций в регионах...
Затем слово взял представитель правительства РФ Геннадий Батанов. Выступление его было, скажем деликатно, противоречиво. С одной стороны, кабинет министров, "признавая необходимость установления правовых основ в государственной молодежной политике, тем не менее считает, что принятие данного закона преждевременно". С другой стороны, как сообщил Батанов, первый заместитель председателя правительства Вадим Густов "от имени правительства подтвердил, что закон такой действительно нужен" и они договорились отозвать отрицательное заключение, подписанное предыдущим зампредом, Олегом Сысуевым.
На этой стадии обсуждения Владимир Рыжков (НДР) сообщил, что законопроект входит в число приоритетных и что он хорошо проработан. А потому предлагается "прекратить прения", "дать ему путевку в жизнь" и "еще поработать, готовя ко второму чтению".
Но тут слово взял постоянный страж соблюдения Конституции РФ, представитель президента РФ Александр Котенков. И начал он с закономерного вопроса: правительство отзывает заключение или нет? Если отзывает, то это означает, что законопроект внесен без заключения, а это — грубое нарушение закона. В этом случае он должен быть направлен в правительство для получения нового заключения.
Вторая позиция, высказанная Котенковым, заключалась в утверждении, что "политика не может быть предметом законодательного регулирования. Как минимум необходимо изменить название и основные содержательные элементы закона. Политика не регулируется правовыми нормами".
Еще один аргумент против принятия законопроекта касался непосредственно его содержания. В частности, предусмотренной проектом государственной поддержки коммерческих организаций, в которых до 75 процентов работников составляет молодежь. По словам Котенкова, "это значит, что почти все коммерческие банки попадут в эту категорию предприятий" и "получается, что до 30 лет ты относишься к молодежи, а с 45 ты уже ветеран. А кто же будет работать и обеспечивать всех остальных-то?"
На этот вопрос ответа не последовало, а вот Батанов подтвердил, что на момент рассмотрения законопроекта заключение на него отсутствует. На что Рыжков возразил, что "в юридической науке нет такого понятия "прошлый состав правительства". Правительство - это непрерывно действующий институт государственной власти. Правительство дало заключение и ...мы вправе голосовать так, как мы считаем нужным".
Так и поступили. И приняли законопроект "Об основах государственной молодежной политики в РФ" в первом чтении конституционным большинством.
Второе чтение состоялось в июне 1999 года. Оно прошло рутинно: сколько поправок поступило, сколько одобрено, насколько благодаря этим поправкам законопроект улучшился и как всенародно его поддержали на проведенных комитетом парламентских слушаниях. Обе таблицы, законопроект во втором, а через неделю — в третьем чтении были также приняты квалифицированным большинством.
А в июле того же года Совет Федерации по представлению Комитета по вопросам социальной политики этот закон отклонил. Наиболее принципиальных замечания у сенаторов было два. Первое — данный законопроект недостаточно проработан, декларативен и содержит общие положения. Второе касалось его большой "цены": 90 миллиардов рублей на три года. Таких денег в бюджете не было и не предвиделось.
Михаил Таранцов попытался убедить членов Совета Федерации в необходимости принятия закона, аргументируя это, в частности, тем, что "вопрос здесь не столько законодательный, сколько политический". Тем не менее, он был отклонен с созданием согласительной комиссии.
Согласованный вариант текста а октябре 1999 года представлял Андрей Селиванов (НДР). Его выступление было несколько противоречиво. Так, Селиванов заверил, что все спорные вопросы сняты. Но при этом "большинство поправок Совета Федерации единогласно отклонено".
Как бы то ни было, и Госдума, и Совет Федерации согласованную редакцию закона "Об основах государственной молодежной политики в РФ" утвердили.
Но в ноябре 1999 года президент РФ наложил на закон свое вето. В конце полномочий второй Думы документ был направлен в ответственный комитет на заключение. А в начале полномочий третьего созыва комитет-преемник предложил одобрить закон в ранее принятой редакции
В июле 2000 года Госдума вновь рассматривала "молодежный" закон. Это обсуждение превзошло все предыдущие и по продолжительности, и по накалу страстей.
Первым слово взял Александр Котенков. Он пояснил, что, по мнению президента, закон подготовлен без учета положений Конституции РФ, действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Основная глава закона - "Приоритеты государственной молодежной политики в РФ" - по своему содержанию носит характер не закона, а программного документа. Нормы этой главы носят либо декларативный характер, либо не имеют механизма реализации. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ основы государственной политики устанавливает президент РФ.
Ряд положений закона представляет собой цитирование конституционных норм, что является недопустимым. А статьи закона, касающиеся региональных и местных целевых программ, не относятся к предметам ведения Российской Федерации.
Анализ закона, отметил Котенков, свидетельствует о том, что большинство его положений направлено на присвоение законодателям полномочий правительства, что противоречит принципу разделения властей, закрепленному в Конституции РФ.
Статьи закона, касающиеся налоговых и иных льгот, не относятся к предмету его регулирования, так как эти вопросы решаются на основании федеральных законов в области налогообложения.
Закон противоречит также принципу самостоятельности бюджетов, закрепленному в Бюджетном кодексе РФ - вопросы формирования и расходования средств бюджетов субъектов РФ находятся в их исключительном ведении и решаются ими самостоятельно. Аналогичные замечания относятся и к другим статьям закона.
В целом вывод, который следует из письма президента: данный законопроект не имеет самостоятельного предмета правового регулирования, концептуально противоречит Конституции РФ и действующему законодательству и подлежит отклонению.
Содоклад Зои Воронцовой (КПРФ) поначалу был взвешенным, с аргументами в защиту закона, основной из которых — то, что "в системе законодательства России отсутствует базовый федеральный закон, устанавливающий цели, приоритеты, основные механизмы государственной молодежной политики". Но далее она перешла на эмоции: "Неужели Государственная Дума и Совет Федерации принимали абсолютно конституционным большинством нулевой, никчемный закон?! Я думаю, это совсем не так. Да, можно, используя юридические тонкости, обосновать отрицательное заключение, но основная причина отклонения все-таки в другом: в затратности данного закона. На его исполнение потребуются деньги. А у нас на детские пособия, как всегда, денег нет, на достойную жизнь старикам - нет, нет финансов и на молодежь". И далее — о молодежной безработице, ухудшении состояния здоровья молодежи, сохранении генофонда как одном из важнейших геополитических факторов...
Резюме — профильный комитет "убедительно просит дружно преодолеть вето президента и проголосовать за закон в прежней его редакции".
Председатель Комитета ГД по делам женщин, семьи и молодежи Светлана Горячева (КПРФ) также высказалась в поддержку закона. Причем ряд ее аргументов был сформулирован в виде вопросов, адресованных Александру Котенкову: "Вы не знаете, что у нас каждый пятый житель Российской Федерации - это молодой человек? Вы что, не знаете, что у нас в Российской Федерации каждый третий безработный - это молодой человек, каждый второй больной туберкулезом - молодой человек, каждый второй совершивший преступление - молодой человек? Так почему же тогда за шесть лет работы Государственной Думы вы не внесли лучший, более совершенный закон, для того чтобы можно было молодежные проблемы все же решить?" Она также отвергла все замечания, касающиеся противоречий обсуждаемого закона Конституции РФ и действующему законодательству.
На сей раз выступили представители большинства думских фракций. И практически все высказались за принятие закона в прежней редакции (включая "Яблоко" и СПС).
В заключительном слове Александр Котенков также позволил себе, по его собственным словам, "начать с эмоций". И для начала уточнил, что "не у бывшего президента РФ данный закон не нашел поддержки, а у президента РФ. В Конституции нет президента Ельцина, президента Путина, в Конституции есть президент РФ. И если бы нынешний президент, Владимир Владимирович Путин, относился иначе к этому закону, я бы не представлял здесь сейчас позицию президента РФ".
Котенков прокомментировал и прозвучавшее в ходе дискуссии обвинение в отказе президентской стороны от участия в согласительных процедурах. Он пояснил, что представители президента не участвовали в работе согласительной комиссии "в силу того, что законопроект концептуально противоречит Конституции, а в согласительных процедурах не может изменяться или обсуждаться концепция законопроекта". И подтвердил все претензии, касающиеся противоречия закона действующему законодательству РФ.
Представитель президента РФ также отметил, что "принятие очередной декларации о намерениях, которая пробудит надежду у большой части населения, но не будет реализована на практике, лишь осложнит социальную ситуацию в стране".
По предложению Светланы Горячевой было объявлено поименное голосование. И, вопреки общему, казалось бы, настрою, вето президента РФ на закон "Об основах государственной молодежной политики в РФ" преодолено не было.
...Прошло четыре года. И весной 2004 года, в Госдуме четвертого созыва, Виктор Нефёдов ("Единая Россия") на пленарном заседании от имени Комитета ГД по делам женщин, семьи и молодежи предложил снять закон с дальнейшего рассмотрения, поскольку "процедурные возможности для дальнейшей работы над законом исчерпаны". При этом он добавил, что закон такой, по его мнению нужен, но более качественный. И именно этим они в комитете и планируют заняться.
В итоге закон "Об основах государственной молодежной политики в РФ" был снят с рассмотрения. Новый закон не появился. А действует ныне документ "Основы государственной молодежной политики РФ на период до 2025 года", утвержденный распоряжением правительства РФ в 2014 году.
