Алла Амелина, депутат Госдумы РФ первого созыва, журналист, сопредседатель историографического сообщества "Политика на сломе эпох":
До конца 90-х годов в России действовал Закон РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" образца 1976 года. Разумеется, в новых реалиях он был уже безнадежно устаревшим. В 1997 году Госдума второго созыва приняла в первом чтении законопроект "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Он уже был подготовлен ко второму чтению, но возвращен к процедуре первого в связи с отсутствием заключения Правительства РФ.
Следующий этап принятия этого законопроекта пришелся уже на период работы Госдумы третьего созыва. В апреле 2000 года палата вновь рассматривала его в первом чтении. Авторами законодательной инициативы выступили члены Комитета ГД по культуре и туризму. Докладывала заместитель председателя профильного комитета Елена Драпеко (Агропромышленная депутатская группа).
К этому моменту были внесены два законопроекта на эту тему: думский и законодательного собрания Санкт-Петербурга. Комитет по культуре и туризму поступил разумно: было принято решение внести в текст депутатского варианта поправки, предложенные питерскими законодателями. Этот вариант, одобренный Правительством, и был рекомендован к принятию.
По информации Драпеко, на тот момент в России насчитывалось 82 тысячи памятников истории и культуры, из них 25 тысяч — федерального значения, остальные — местного. Для сравнения она привела Англию, в которой в государственном реестре и на государственной охране находится 240 тысяч памятников.
Законопроект был нацелен в первую очередь обеспечение сохранности российских памятников, и не только за счет бюджетных средств, выделяемых по целевой федеральной программе. Он предполагал также стимулировать арендаторов, пользователей и собственников этих объектов вкладывать деньги в реставрацию и сохранение памятников.
Проектом предусматривалось введение института государственной историко-культурной экспертизы на проектные и производственные работы. И только на основании этой экспертизы орган охраны может выдавать разрешение или согласовывает проведение строительных или проектных работ. Законопроект устанавливал порядок создания государственного реестра и его ведения. Новое в нашем законодательстве — паспорт объекта культурного наследия, в котором указываются данные, опубликованные в государственном реестре, и обязательные при регистрации любых сделок с недвижимым имуществом, которое подпадает под категорию объекта культурного наследия. Законопроект содержал требования по содержанию памятника, а в случае бесхозяйственного отношения предполагалось изъятие его у собственника через суд.
На момент рассмотрения законопроекта действовало постановление Верховного Совета, в соответствии с которым все объекты являлись только федеральной собственностью. По словам Драпеко, "это нечестно, потому что страна наша велика и богата, и у нас есть субъекты Федерации, которые хотели бы и в состоянии были бы содержать памятники, находящиеся на своей территории". Законопроект увязывал эти проблемы путем согласования между субъектом Федерации и федеральной властью. До момента подписания соответствующего договора памятники остаются в федеральной собственности.
Законопроект также устанавливал и возможность отчуждения объектов культурного наследия в муниципальную и частную собственность, и ограничения на их отчуждение. То есть было прописано, какие именно памятники могут отчуждаться, а какие — ни в каком случае. К такого рода памятникам отнесены особо ценные объекты культуры, природные и культурные заповедники и все объекты археологического наследия.
Проект закона был разработан на основе документов по охране культурного наследия XVIII-XX веков, законодательных актов других государств, материалов ЮНЕСКО и иных международных организаций и с учетом накопленного практического опыта в нашей стране.
Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Леонид Романков сообщил, что все разночтения между двумя вариантами законопроектов улажены и предложил поддержать законопроект, внесенный депутатами Госдумы РФ.
В ходе обсуждения наибольшую озабоченность вызвал вопрос о возможной приватизации памятников истории и культуры. Виталий Севасьянов (КПРФ) даже заявил, что, увидев, что в концепцию закона закладывается приватизация культурного наследия, он снял свою фамилию из числа его соавторов.
Председатель профильного комитета и один и авторов законопроекта Николай Губенко (КПРФ) парировал, что "это спасительный для культурного наследия закон, который позволяет дать возможность уже разрушенные, без крыш, с проломленными стенами и окнами, стоящие на семи ветрах объекты с помощью государственной экспертизы и потенциального человека, который берет на себя обязательство по реставрации, восстановить и дать возможность доступа к этим объектам".
Первый заместитель министра культуры РФ Наталья Дементьева напомнила, что уже 20 с лишним лет мы не имеем законодательства в области охраны памятников, которое совершенно необходимо, чтобы сохранить культурное наследие. И попросила проголосовать за проект закона в первом чтении. Он был принят квалифицированным большинством в 332 голоса.
На второе чтение проект федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" был вынесен спустя год, в июне 2001-го. Елена Драпеко сообщила, что за этот период поступило 410 поправок от 36 субъектов РФ, Президента РФ, Правительства РФ, депутатов Госдумы, членов Совета Федерации, Верховного суда и Высшего Арбитражного суда. Из них Комитет по культуре и туризму предложил принять 226 поправок, а отклонить 185.
Наибольшее число поправок относилось к статьям, касающимся определения объектов культурного наследия, регулирующим особенности использования объектов культурного наследия, разграничение собственности и изъятие объектов наследия из государственной собственности. В связи с этим в доработанном варианте было уточнено определение объектов культурного наследия.
Поскольку в законопроекте много внимания уделялось культовым объектам, было предложено также определение памятников и ансамблей религиозного назначения, так как в действующем законодательстве такое определение отсутствовало.
В законопроект была также введена новая статья о формировании Государственного реестра объектов культурного наследия, доработаны и уточнены нормы, касающиеся его ведения как государственной информационной системы. Приведены в соответствие с действующим законодательством статьи, касающиеся разграничения объектов наследия между Российской Федерацией и субъектами РФ. В ходе подготовки ко второму чтению из проекта был исключен ряд норм: о принудительном приостановлении права пользования объектом культурного наследия; об особенностях владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия федерального значения, дублирующая общую норму, касающуюся объектов наследия как особого вида имущества; о возможности приватизации объектов культурного наследия в соответствии с федеральным законом. Введена статья, позволяющая органам охраны объектов культурного наследия обращаться в суд с исками в случае нарушения настоящего закона.
Докладчик особо отметила, что в законопроект включена норма, закрепляющая за собственником объекта наследия обязательства по его сохранению, вытекающие из паспорта данного объекта.
В заключение Драпеко отметила, что законопроект одобрен Министерством культуры РФ и что его принятия ждут все регионы России.
Несмотря на длительную и кропотливую работу над поступившими поправками, около десятка из числа отклоненных комитетом было предложено вынести на отдельное голосование. Большую часть составляли поправки независимого депутата Александра Чуева, касавшиеся прав и обязанностей религиозных организаций. Во всех случаях палата согласилась с профильным комитетом и проголосовала против.
Принята была поправка Президента РФ. Как пояснил его полномочный представитель Александр Котенков, Президент попросил исключить ряд частей из статьи 12, которая касается вопросов разработки и реализации федеральных целевых программ. Поправка Президента касалась не первой части этой статьи, определяющей, что по вопросам охраны, использования памятников культурного наследия, объектов культурного наследия разрабатываются федеральные целевые программы. Против этого возражений не имелось. Но в части 2, 3 и 4 этой же статьи устанавливали порядок разработки и создания этих программ, формирования и осуществления расходов на содержание, контроль за выполнением федеральных программ с указанием органов, которые осуществляют этот контроль, и порядок этого контроля. Но эти позиции не являются предметом данного закона, поскольку все они урегулированы в законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Палата согласилась с президентской поправкой и приняла законопроект во втором чтении, а месяц спустя — в третьем. Во всех случаях голосовало конституционное большинство, более 300 человек.
Тем не менее, "фильтр" Совета Федерации закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" не прошел. На заседании отмечалось, что закон нужный и полезный. Однако представители некоторых регионов — в частности, Москвы и Санкт-Петербурга — сочли, что он ограничивает права субъектов РФ. Кроме того, уже после принятия закона Госдумой был получен новый официальный отзыв Правительства РФ, которое изменило свою позицию и предлагает создать согласительную комиссию. Причина - новая часть этого закона, где говорится о праве на компенсацию произведенных затрат на мероприятия по сохранению памятников. И хотя в тексте закона было сказано, что размер компенсации определяется в соответствии с законом о федеральном бюджете, входит в федеральную целевую программу охраны объектов культурного наследия, а порядок выплаты компенсации определяется Правительством РФ, возникло опасение судебных споров по этой поводу.
В итоге Совет Федерации с предложением Правительства РФ согласился. Закон был отклонен и создана согласительная комиссия.
На работу комиссии ушел еще без малого год. В 2002 году согласованный вариант закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" представлял Николай Губенко. Он сообщил, что от Совета Федерации в комиссию поступило 39 поправок, касавшихся в первую очередь вопросов разграничения права собственности на объекты культурного наследия между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также уточняющих полномочия регионов в деле охраны объектов культурного наследия.
Таблица поправок была принята без разногласий. Принятые поправки касались порядка присвоения номера в государственном реестре объектов культурного наследия, проведения государственной экспертизы и ее оплаты, компетенции субъектов РФ в разработке научно-методических документов, установлении размера льготной арендной платы для арендаторов объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов РФ.
В соответствии с принятыми поправками было также установлено, что разграничение собственности на объекты культурного наследия должно осуществляться отдельным федеральным законом.
И этот вариант был принят конституционным большинством в 389 голосов.
Подписанный Президентом РФ закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" вступил в ситу в июне 2002 года и действует поныне.
