Важнейшей составной частью преобразований 60-х годов XIX века явились реформы местного самоуправления – земская и городская. А самым значимым следствием этих реформ, наряду с судебной, явилось появление в России институтов гражданского общества. О том, как это произошло, рассказывает в сорок пятом материале своего тематического цикла юрист, кандидат исторических наук, депутат Государственной Думы первого созыва Александр Минжуренко. 

Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях», утвержденных императором 1 января 1864 года, на местах создавались выборные органы самоуправления. В губерниях – губернские земские собрания, в уездах – уездные земские собрания. На уровне волостей земства не учреждались.

Законодательно утверждалась куриальная система выборов в земские учреждения. Это означало, что выборы гласных (так назывались депутаты) в земские собрания проходили по трем куриям: крестьянской, землевладельческой и городского населения. Таким образом достигалось всесословное представительство. 

Выборы по крестьянской курии были многостепенными: вначале сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, затем эти представители избирали выборщиков от волости, которые потом, собравшись в уездном центре, избирали своих гласных в уездное земское собрание.

Курия – это особый разряд избирателей, класс или группа населения, выбирающая своих депутатов в представительные органы отдельно от других классов. Они обычно выделяются по сословному, имущественному, национальному, расовому или какому-либо иному общественному цензу. 

Для каждой курии в представительном органе устанавливались квоты, соответственно никакой конкуренции и борьбы за мандаты между куриями не было. Так в уездных земских собраниях крестьяне имели 38% мест, а помещики 42%. 

Избирались в земства и горожане, и купцы, и духовные лица. Избирательные права имели горожане, владевшие недвижимым имуществом стоимостью не менее 500 рублей. В составе губернских гласных крестьяне составляли 11 %, дворяне – 74 %. Депутаты уездных земских собраний избирали депутатов губернского земского собрания

Земские собрания избирались сроком на три года. Заседали они обычно один раз в году, но по мере необходимости могли собираться и чаще. Возглавляли земские учреждения предводители дворян

Эти представительные органы избирали из своей среды постоянно действующие исполнительные органы – земские управы в количестве шести человек.

В компетенцию земских учреждений входило «заведывание делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам». Земства занимались строительством дорог, школ, больниц, организацией агрономической и ветеринарной служб, оказанием помощи населению в случае неурожая, оказывали содействие развитию местной промышленности.

Каждое земство имело свой бюджет, составлявшийся путем местных сборов на земские нужды. В этой части у земств была реальная хозяйственно-финансовая самостоятельность. Земские структуры не входили в состав государственного аппарата и, согласно закону, считались независимыми от местной администрации.

Никакими политическими функциями земства не наделялись. Им также строго воспрещалось контактировать друг с другом «по горизонтали», т.е. нельзя было проводить мероприятия или даже совещания силами нескольких губернских земств. 

Не создавался и центральный общегосударственный земский орган. Сделано это было сознательно и под сильным давлением со стороны противников реформы, которые видели большую опасность в создании выборных представительных органов. А таких противников в высших властных структурах было арифметическое большинство.

Опасения оппонентов Александра II были вполне обоснованными. Сам факт внедрения в жизнь выборного начала в чрезвычайно централизованной Российской империи создавал принципиально иную ситуацию в общественно-политической жизни страны. 

Простой народ ведь не разбирался в государственно-правовых терминах и считал земства тоже органами «власти». И вот теперь в эти «органы власти» они могли избирать своих представителей. И это в таком государстве, где все должности занимались исключительно по назначению сверху. 

Степень новизны в этом аспекте была огромной. С появлением земств выстраивалась таким образом некая управленческая структура, параллельная государственной, которая избиралась народом, и которая сразу показала себя намного более эффективной, чем действовала казенная система. 

И вот это соперничество между двумя системами: выборной и «назначенческо-бюрократической» крайне раздражало чиновников всех уровней. Земство однозначно выигрывало в глазах народа в этом состязании. В этом и состояла главная опасность данного новшества.

В земские учреждения буквально устремились передовые люди того времени. Стало весьма престижным быть избранным в уездные или губернские гласные. 

В учебниках же и литературе, продолжая традиции классового подхода, отмечают преобладание в земских учреждениях дворян, относя это к «недостаткам» данной реформы. Но забывают при этом, что в гласные охотно пошли самые либерально настроенные дворяне часто с университетским образованием, которые были намного более прогрессивным элементом по сравнению с консервативными крестьянами-монархистами. И инициаторами, и проводниками самых полезных проектов для крестьян и общества обычно выступали не представители крестьянских общин, а именно интеллигенция, пусть и принадлежащая к дворянскому сословию.

Земства проделали колоссальную работу по созданию сети земских школ и больниц. Ведь по сути ни системы здравоохранения, ни системы образования в сельской местности России до появления земств не существовало. Фигуры земского доктора и земского учителя справедливо воспеты в русской литературе и публицистике. Зачастую это были подвижники-идеалисты, совершавшие свой подвиг «хождения в народ».

Да и служащие земских управ разительно отличались от чиновников государственных учреждений, известных своей грубостью по отношению к просителям и взяточничеством. Повсеместно отмечалось, что в земских учреждениях практически отсутствует волокита в решении дел, а работники земских управ вежливы с крестьянами и решают вопросы не за взятки, а «по справедливости».

Значение земской реформы, рассматривая ее в комплексе с другими преобразованиями, трудно переоценить. Государственная власть, признав свою недостаточную эффективность в некоторых сферах, передала часть управленческих функций обществу, узаконив образование всесословных органов земского самоуправления. 

Появление земств существенно подпитало в обществе надежды на эволюционное продвижение к конституционному образу правления. Вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная, демократически настроенная интеллигенция. Во всех губерниях, где вводились земства, наблюдался значительный всплеск социальной активности. 

Продолжение читайте на сайте 19 сентября