На первый взгляд, казанская компания "Пак Экспресс", один из инвесторов игорной зоны "Азов-Сити", пытаясь отменить с помощью Высшего арбитражного суда (ВАС) РФ решение о ликвидации ростовской части зоны, ввязалось в игру, в которой у нее заведомо нет шансов на победу. Компания оспаривает распоряжение правительства РФ, подписанное премьер-министром. Распоряжение основывается на изменениях федерального закона, поддержанных двумя палатами парламента и президентом. Получается, небольшая компания-оператор казино бросает вызов сразу двум ветвям власти? В современных российских реалиях это похоже на безумие.

Сергей Феклюнин, РАПСИ

Но, на самом деле, все нет так просто. Инвестор попытается доказать в высшем органе третьей ветви, что исполнительная власть, ликвидировав ростовский сектор "Азов-Сити", неправильно поняла власть законодательную: законодатель, исключая Ростов из игры, не придавал закону обратной силы. А значит, установленный первоначальной редакцией 10-летний срок функционирования игорной зоны, истекающий только в 2017 году, не мог быть сокращен.

Опрошенные РАПСИ эксперты соглашаются, что позиция заявителя выглядит убедительно, но в конечную победу казино над правительством не верят. Между тем, как представляется, исход разбирательства расскажет о нынешнем инвестклимате в России даже больше, чем "второе дело Ходорковского".

Казанская компания, которая до введения ограничений в игорном бизнесе владела несколькими игровыми клубами в Татарии, а потом вложилась в строительство казино под Ростовом, 29 июня подала заявление в высший арбитраж с требованием признать недействительным распоряжение правительства РФ от 31 марта 2011 года, состоящее всего из одной фразы: "Ликвидировать игорную зону "Азов-Сити", созданную на территории Азовского района Ростовской области в пределах границ земельного участка с кадастровым номером 61:01:60 00 08:1378".

Судья ВАС РФ Анатолий Березий уже провел собеседование сторон и назначил основные слушания по делу на 3 октября. Ответчиком выступает правительство РФ, третьим лицом к процессу привлечено министерство экономического развития Ростовской области.

В распоряжении Российского агентства правовой и судебной информации (РАПСИ/infosud.ru) оказалось заявление, направленное в ВАС РФ. Но прежде чем перейти к аргументам заявителя, напомним хронологию событий, связанных с изгнанием игорного бизнеса с улиц российских городов и весей в резервации.

Как Ростов не стал Лас-Вегасом

Федеральный закон о запрете деятельности игорных заведений по всей стране, кроме четырех специально отведенных для этого зон, одна из которых - "Азов-Сити" - располагается на границе Краснодарского края и Ростовской области, вступил в силу 1 июля 2009 года. В начале 2010 года на краснодарской территории "Азов-Сити" появилось первое в России легальное казино.

В середине 2010 года власти Кубани предложили перенести игорную зону с берега Азовского моря на свободную территорию Черноморского побережья России для "повышения экономической эффективности".

Как перенос повлияет на экономическую эффективность, ни тогда, ни позже толком не объяснялось. Аналитики поговаривают, что дело вовсе не в эффективности, а в конкуренции: ростовская часть зоны, расположенная ближе к Москве, перехватывала бы основной поток игроков с севера, и до краснодарского сектора мало бы кто доезжал. По этой версии, власти Краснодарского края решили, что им ни к чему делиться доходами с соседями, и пролоббировали исключение Ростовской области. Благо, краснодарский губернатор имеет гораздо больше возможностей донести свою позицию до первых лиц государства, периодически приезжающих на Черноморское побережье отдыхать, чем ростовский.

Как бы то ни было, в начале ноября 2010 года президент России Дмитрий Медведев заверил своей подписью федеральный закон, исключающий Ростовскую область из списка регионов, где разрешены азартные игры. А в конце марта этого года премьер-министр Владимир Путин подписал оспариваемое распоряжение.

С тех пор строительство Лас-Вегаса под Ростовом застопорилось, а ростовские власти стали в судебном порядке расторгать инвестконтракты и договоры аренды земельных участков с компаниями, выступившими инвесторами строительства игорной зоны. Эти судебные процессы пока находятся в начальной стадии. Нет никаких сомнений, что арендаторы в скором времени предъявят встречные требования о возмещении убытков, ведь только их прямые расходы оцениваются примерно в полмиллиарда рублей.

Власти Ростовской области в связи со всей этой историей тоже пребывают в унынии: мало того, что в бюджете региона нет денег на расплату с инвесторами, которые могут кроме прямых убытков потребовать еще и упущенную выгоду, так и сама область пострадала от решения вышестоящих инстанций – она внесла немалые средства в подготовку инфраструктуры зоны. По некоторым оценкам, это еще полмиллиарда рублей.

Выступая на предварительных слушаниях по делу в ВАС РФ, адвокат компании "Татюринформ" Павел Тубальцев, представляющий интересы инвесторов "Азов-Сити", сказал, что его доверителя, прежде всего, волнует экономический аспект – компания хочет вернуть свои деньги. Но, судя по тексту искового заявления, проблема юридической чистоты действий властей интересует заявителя не меньше.

Ухудшение с обратной силой

Ноябрьские 2010 года поправки в закон об игорных зонах содержали всего две новации. Во-первых, из первоначального перечня регионов, где создаются зоны, - Алтайский край, Приморский край, Калининградская область, Краснодарский край и Ростовская область - исчезла последняя. Во-вторых, законодатель изменил статью о сроке действия игорных зон. Первая редакция состояла из двух предложений: "Срок действия игорных зон не может быть ограничен. Решение о ликвидации игорной зоны не может быть принято правительством Российской Федерации до истечения десяти лет с даты ее создания". Из новой редакции вторую фразу изъяли.

По мнению инвесторов, при этом права ликвидировать ростовскую часть зоны у властей не появилось.

Заявитель ссылается на часть 1 статьи 4 Гражданского кодекса. В ней говорится: "Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом".

В законе, которым вносились изменения, про обратную силу ничего не сказано. Следовательно, по мнению компании из Татарстана, новая редакция закона может применяться только к правоотношениям, которые возникнут после введения ее в силу.

Кроме того, закон, как считает заявитель, регулирует не только гражданские, но и административные отношения, основанные на властном подчинении. Но и здесь он ссылается на норму статьи 54 Конституции РФ, согласно которой "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет".

Напрямую эта норма на новую редакцию закона об игорных зонах не распространяется – закон не вводит никакой ответственности, но заложенный в статье принцип Конституционный суд (КС) РФ нередко применяет вообще к спорам частных лиц с государством.

В заявлении, поданном в ВАС РФ, приводится несколько примеров таких дел. В частности, громкое разбирательство по заявлениям компаний "Берег", "Карболит", "Микропровод" и "Респиратор", в котором КС определил, что сформированная правовая позиция высших судов может являться вновь открывшимся обстоятельством для пересмотра ранее разрешенных дел (так называемое постановление КС о прецеденте, январь 2010 года).

В этом постановлении также есть отсылка к конституционному принципу, закрепленному в статье 54: "Предполагается, что на применение правовой позиции, сформулированной при толковании норм права в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации или в постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации и определяющей смысл нормативного регулирования, не могут не распространяться общие принципы действия норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц, в частности вытекающая из статьи 54 (часть 1) Конституции Российской Федерации недопустимость придания обратной силы нормам, ухудшающим положение лиц, на которых распространяется их действие".

Вывод из анализа практики КС казанская компания делает такой: суд экстраполирует действие статьи 54 Конституции не только на нормы, вводящие меры ответственности, но также и на иные регулирующие взаимоотношения лиц с государством законоположения, которые могут ухудшать положение таких лиц. При этом КС последовательно отстаивает незаконность придания обратной силы ухудшающему положение лиц закону.

Таким образом, по мнению компании-инвестора, изменения, внесенные в закон об игорных зонах в ноябре 2010 года, не могут иметь обратной силы ни как нормы гражданско-правового, ни как нормы административно-правового регулирования.

Применительно к ситуации с "Азов-Сити" это означает, что десятилетний запрет на ликвидацию данной зоны, установленный в первой редакции закона, действует до конца 2017 года (кластер был создан распоряжением правительства в декабре 2007-го). И только после 2017 года можно будет применить вновь принятую норму об исключении Ростовской области.

Как резюмирует заявитель в своем обращении в ВАС РФ, "изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям".

На кону инвестклимат

Высшему арбитражному суду приходится рассматривать это заявление в интересный исторический момент. В решающую фазу вступает схватка за новую редакцию Гражданского кодекса, и "линия фронта" проходит как раз по нормам, определяющим будущее инвестиционного климата в России.

Президентский Совет по кодификации, подготовивший проект поправок в ГК и ратующий скорее за умеренный инвестклимат с повышенной ответственностью бизнеса, жестко критикуется альянсом Минэкономразвития, крупного бизнеса и группы по созданию Международного финансового центра, выступающим за легитимизацию максимальной свободы бизнеса, что должно способствовать притоку в страну капитала.

Соответственно, судей ВАС РФ, составляющих мощную фракцию в Совете по кодификации, как и остальных разработчиков нового ГК, оппоненты рисуют противниками повышения инвестиционной привлекательности. Вердикт высшего арбитража по "игорному делу" может либо укрепить, либо поколебать этот имидж.

Об инвестклимате постоянно в последнее время говорит и президент Медведев. Так в июле президент, встречаясь в Горках с представителями судейского сообщества, поднимал тему инвестклимата и влияния на него судебной практики.

По мнению Медведева, инвестклимат в России меняется в лучшую сторону благодаря совершенствованию российского правосудия. Если раньше инвесторы называли недостатки судебной системы одной из главных причин, по которой они боятся вкладывать деньги в нашу страну, то сейчас упреки в адрес всего российского правосудия звучат реже, а критике подвергаются лишь отдельные судебные решения. Президент подчеркнул, что инвесторам необходима стабильность, предсказуемость и эффективная защита прав.

Президент говорил, видимо, в основном об иностранных инвесторах, но ровно то же самое необходимо и российским. Например, таким, как те же инвесторы "Азов-Сити". С этой точки зрения разбирательство в ВАС РФ может стать знаковым. Иностранным инвесторам "игорное дело" даст пищи для размышлений о современной ситуации с защитой интересов инвесторов в России даже больше, чем "второе дело Ходорковского". Слишком уж нарочито в данной истории государство поменяло правила по ходу игры и слишком уж слабым кажется обоснование таких действий.

Ведь самым весомым аргументом против Ростовской области было то, что она отстает в развитии игорной зоны "Азов-Сити" от краснодарских соседей. Но с таким же успехом можно было бы наказать и три остальных региона, которые тоже проиграли Краснодару гонку за открытие первого казино.

С тем, что государство повело себя не совсем красиво, согласен эксперт в области международного права Илья Рачков, партнер юркомпании Noerr. По его словам, в международном праве существует норма, согласно которой, если государство дало рамочные условия и инвестор вложил свои средства, то государство не меняет правила в пределах разумного срока. При этом под разумным сроком обычно понимается срок окупаемости расходов инвестора.

Юрист юркомпании "Юков, Хренов и партнеры" Рустам Батыров полагает, что требования заявителя, на первый взгляд, представляются обоснованными. Однако, по его словам, необходимо учитывать, что оспариваемое распоряжение регулирует правоотношения, которые по сути являются публично-правовыми, поскольку правительство в данных правоотношениях действует властнообязывающим образом, а основным  аргументом заявителя является отсутствие в законе указания на придание обратной силы его положениям. Этот аргумент относится скорее к гражданско-правовым отношениям.

"Следовательно, главный вопрос, который необходимо разрешить ВАС РФ, - это возможность применения положений статьи 4 Гражданского кодекса, устанавливающей, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие", - считает Батыров.

Илья Рачков говорит, что заявление казанской компании в ВАС "довольно сильно впечатляет", но тем не менее шансы заявителя он оценивает невысоко. По мнению Рачкова, если бы инвестор требовал возмещения убытков, он вполне мог бы рассчитывать на победу, а вот шансов признать незаконным распоряжение правительства гораздо меньше. "Судиться с правительством довольно сложно, поскольку суды – одна из ветвей государственной власти", - формулирует свою позицию Рачков.

Руководитель группы по разрешению споров юркомпании VEGAS LEX Вадим Кодол расценивает шансы на удовлетворение заявления татарстанской компании как "крайне незначительные", поскольку обжалуемое распоряжение принято во исполнение федерального закона об игорных зонах и полностью соответствует федеральному конституционному закону "О правительстве Российской Федерации", в частности его статье 23 "Акты правительства РФ".

"Что касается защиты интересов компании, считаем, что надлежащим способом защиты ее прав является обращение в суд с иском о взыскании убытков общества (реального ущерба и упущенной выгоды), возникших в результате принятия в ноябре 2010 года поправок в федеральный закон об игорных зонах", - уточнил Кодол.

Как пояснил РАПСИ адвокат казанской компании Павел Тубальцев, взыскание убытков станет предметом последующих судебных разбирательств, если не удастся отменить распоряжение правительства. Пока же его доверитель будет добиваться восстановления деятельности ростовской части "Азов-Сити". По словам Тубальцева, построенные объекты находятся в такой степени готовности, что их проще и дешевле пустить в строй, чем снести.