С 1 февраля вступил в силу федеральный закон о Российском Красном Кресте – этого события организация ждала почти три десятилетия. Почему все эти годы РКК приходилось работать в условиях правовой неопределенности, чем сегодняшняя модель организации отличается от советской, и что именно новый закон меняет для регионов и нуждающихся в помощи людей, в интервью РАПСИ рассказал глава РКК Павел Савчук.

1. Павел Олегович, как была устроена правовая и организационная основа деятельности Красного Креста в советское время, и чем Союзное общество Красного Креста и Красного Полумесяца СССР принципиально отличалось от нынешнего Российского Красного Креста?

– В нашей стране правовая и организационная основа деятельности Национального Общества Красного Креста в советский период и сегодня опирается на разные модели правового регулирования. Например, разница в правовой базе наглядно отражается в вопросах собственности. Так, 6 января 1918 года вышел Декрет Совета народных комиссаров РСФСР о передаче имущества и капиталов учреждений Красного Креста в государственную собственность. 

Вступивший сегодня в силу Федеральный закон о РКК закрепляет прямо противоположное — все имущество Российского Красного Креста закреплено за организацией на праве собственности и определяет правила его использования исключительно для реализации гуманитарной миссии. В советское же время имущество, ресурсы и инфраструктура были национализированы и использовались в рамках государственных задач. Различия в правовом регулировании напрямую влияли и на финансовую модель. В советский период источники финансирования деятельности Союза Обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР определялись нормативными актами того времени. Например, в «Положении о Союзе обществ Красного Креста и Красного Полумесяца Советских Социалистических Республик» 1930 года было прописано, что один из источников финансирования — это «установленные надбавки к консульским сборам и к стоимости пассажирских билетов железнодорожного и водного сообщений», чего конечно же нет сейчас. Поддержка Российского Красного Креста абсолютно добровольная и не зашита в цены никаких билетов и тд. В целом, деятельность Союза Обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР была в значительной степени сосредоточена на задачах, связанных прежде всего с системой здравоохранения и социальной поддержки населения. Союз активно занимался санитарно-просветительской работой, подготовкой медицинских кадров среднего звена, развитием донорства, профилактикой заболеваний, организацией социальной поддержки, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций. 

Эта тесная связь с системой здравоохранения находила отражение и в управленческой модели: в разные периоды руководителями Советского Красного Креста нередко становились наркомы здравоохранения или их заместители. Это напрямую отражало тот круг практических задач, которые Советский Красный Крест решал в интересах здоровья и благополучия населения.

Если в советский период Красный Крест выполнял преимущественно функции, тесно связанные с системой здравоохранения и социальной политики государства, то сегодня Российский Красный Крест действует как самостоятельная общественная гуманитарная организация. Мы не являемся частью государственной структуры, но традиционно выполняем вспомогательную роль по отношению к государству, помогая решать общественно значимые гуманитарные задачи. 

Современный Федеральный закон о Российском Красном Кресте формирует четкую и прозрачную правовую основу этой деятельности. Он сохраняет возможность участия РКК в решении задач в сфере здравоохранения, социальной поддержки и реагирования на чрезвычайные ситуации, но при этом ясно фиксирует независимый статус организации, ее собственную имущественную базу и принципы работы в соответствии с Основополагающими принципами Международного Движения Красного Креста и Красного Полумесяца. Важно отметить, что наличие специального закона о Национальном Обществе Красном Кресте или Красного Полумесяца — это устоявшаяся международная практика. Такие законы действуют более чем в ста странах мира и служат инструментом, который позволяет Национальным Обществам эффективно выполнять свою вспомогательную гуманитарную роль по отношению к государству, оставаясь при этом независимыми и нейтральными. 

2. После 1991 года РКК работал без отдельного федерального закона. На какой правовой базе действовала организация все эти годы и какие ограничения это создавало?

После распада Советского Союза Российский Красный Крест оказался в принципиально новой правовой реальности. Организация продолжила свою деятельность, опираясь в первую очередь на общее законодательство РФ об общественных объединениях и некоммерческих организациях, а также на Устав РКК, Женевские конвенции и их Протоколы, Уставы Международного Движения Красного Креста и Красного Полумесяца и Международной Федерации Обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Фактически РКК долгие годы существовал в правовом поле, которое не учитывало специфику Национального Общества Красного Креста. Мы юридически приравнивались к тысячам других некоммерческих организаций, несмотря на то что выполняем особую гуманитарную миссию, имеем международно признанный статус и действуем в тесной координации с государством в социально значимых и кризисных ситуациях для эффективной помощи. Отсутствие отдельного федерального закона создавало ряд практических ограничений. Во-первых, это неопределенность в вопросах взаимодействия с органами власти: во многих случаях форматы сотрудничества приходилось выстраивать в ручном режиме, через отдельные соглашения или разовые решения. Кроме того, отсутствие специального закона осложняло долгосрочное планирование. Региональные и местные отделения РКК находились в неравных условиях: многое зависело от конкретного региона, его практик и отношения местных властей к гуманитарной деятельности наших отделений, сложенных традиций. Это сказывалось на устойчивости работы, скорости реагирования и возможностях развития программ помощи. При этом Российский Красный Крест все эти годы продолжал выполнять свои задачи — оказывать гуманитарную, психологическую и медико-социальную помощь, реагировать на чрезвычайные ситуации, развивать волонтерство. Но делал это, по сути, без той правовой опоры, которая соответствует масштабу и значимости нашей деятельности. Поэтому вопрос принятия отдельного Федерального закона был для нас не формальностью, а необходимым условием дальнейшего развития. Закон позволяет устранить правовую неопределенность, закрепить особый статус Российского Красного Креста и создать стабильную, понятную основу для работы на долгосрочную перспективу — как на федеральном, так и на региональном уровнях.

3. Какую роль на практике играл Указ президента Бориса Ельцина 1996 года «О государственной поддержке Российского общества Красного Креста», и почему его оказалось недостаточно?

Указ 1996 года «О государственной поддержке Российского общества Красного Креста» сыграл важную, но во многом временную роль в истории организации. По сути, это был первый документ постсоветского периода, который на федеральном уровне зафиксировал особое значение Российского Красного Креста и необходимость его поддержки со стороны государства.

На практике указ позволил сохранить преемственность деятельности РКК в сложный переходный период 1990-х годов. Он дал основу для взаимодействия с органами власти, обозначил возможность государственной поддержки и признал общественную значимость нашей гуманитарной миссии. Для своего времени это было важное и своевременное решение.

Однако указ по своей природе не мог заменить полноценный федеральный закон. Это был подзаконный акт, который не создавал устойчивой правовой конструкции и не охватывал весь спектр вопросов, связанных с деятельностью Национального Общества Красного Креста. Он не регулировал системно ни статус организации, ни источники финансирования, ни механизмы взаимодействия с регионами, ни вопросы собственности, членства и волонтёрской деятельности, ни задачи и направления работы. Сила подзаконного акта значительно ниже, чем у федерального закона. Его положения могли и, к сожалению, иногда игнорировались региональными и муниципальными властями. В разных регионах указ воспринимался и реализовывался по-разному, что приводило к неравномерности мер поддержки наших региональных отделений. С течением времени стало очевидно, что указ уже не соответствует масштабам и сложности задач, которые решает Российский Красный Крест в современных условиях. Организация развивалась, расширялись направления деятельности, усиливалось международное взаимодействие, росла роль волонтерства и социально значимых программ. Все это требовало более прочной и комплексной правовой основы. Именно поэтому указ 1996 года, при всей его исторической значимости, не мог заменить отдельный федеральный закон. Новый закон не отменяет важность прежних решений, но выводит регулирование деятельности Российского Красного Креста на новый уровень, соответствующий реалиям сегодняшнего дня.

4. В конце 1990-х, 2000-х и 2010-х годов предпринимались попытки принять комплексный закон о РКК, но они не доходили до результата. Что мешало этому раньше и что позволило довести процесс до принятия закона сейчас?

Действительно, попытки принять отдельный федеральный закон о Российском Красном Кресте предпринимались на протяжении многих лет. Этот вопрос неоднократно поднимался начиная с конца 1990-х годов. К сожалению, каждый раз процесс останавливался на разных этапах, и до комплексного решения дело не доходило.

Основная причина заключалась в том, что долгое время не было единого понимания роли и места Национального Общества Красного Креста в современной правовой системе. Долгое время разногласия по определению статуса организации мешали продвинуть законопроект вперед. Один вариант (как в проекте 2015 г.), например, предлагал модель «общественно-государственной организации» с прямым финансированием из бюджета. Другой — модель независимой общественной организации с особым публичным статусом. Согласовать эти позиции и найти баланс между независимостью, заложенной в принципах Международного Движения, и необходимостью тесного взаимодействия с государством было непросто. Ситуация изменилась в последние годы на фоне масштабной трансформации внутри самого Российского Красного Креста, начавшейся в 2021 году. Резко возросла нагрузка на гуманитарную сферу, расширился спектр задач, которые решает Российский Красный Крест. Стало очевидно, что без четкой, современной правовой базы дальнейшее развитие организации будет затруднено. Кроме того, накопился значительный практический опыт, который позволил перейти к предметному законодательному решению. В процессе подготовки закона удалось учесть специфику Национального Общества Красного Креста и реальные потребности в регионах. Важную роль сыграл и диалог с органами государственной власти, который позволил выработать сбалансированную модель — сохраняющую независимость РКК, но одновременно закрепляющую его особый статус и общественную миссию. В результате именно сейчас сложились условия, при которых принятие федерального закона стало не просто возможным, а необходимым и своевременным. Закон стал ответом на реальные вызовы времени и логичным этапом в развитии Российского Красного Креста как современной крупнейшей гуманитарной организации страны. 

5. Как проходила работа над федеральным законом о Российском Красном Кресте: сколько времени она заняла и с какими основными трудностями пришлось столкнуться?

Работа над федеральным законом о Российском Красном Кресте стала длительным и многоэтапным процессом. Фактически активная фаза подготовки последнего варианта законопроекта заняла несколько лет и включала в себя не только разработку самого текста закона, но и глубокое осмысление того, каким должен быть правовой статус Национального Общества Красного Креста в современных условиях. Всё это происходило на фоне масштабной трансформации внутри самого Российского Красного Креста после прихода новой команды. Одной из ключевых сложностей было нахождение баланса между независимостью организации и необходимостью ее системного взаимодействия с государством. Российский Красный Крест действует в соответствии с принципами Международного Движения Красного Креста и Красного Полумесяца, и эти принципы должны были быть полностью сохранены и отражены в законе. Одновременно закон должен был учитывать реальную практику работы РКК в России, как и в других странах, где взаимодействие с государственными структурами играет важную роль в гуманитарной, социальной и медико-социальной помощи. Кроме того, необходимо было четко прописать механизмы государственной поддержки, правила использования средств и имущества, а также условия привлечения пожертвований, в том числе от международных и зарубежных партнеров. Всё это должно было быть сформулировано таким образом, чтобы обеспечить прозрачность и устойчивость работы организации. Отдельным блоком шли вопросы регионального уровня. Российский Красный Крест — это разветвленная сеть региональных и местных отделений, которые работают в очень разных условиях. Закон должен был учитывать эту специфику и создавать единые, понятные правила, не лишая регионы гибкости и возможности реагировать на локальные потребности. Процесс подготовки закона сопровождался постоянным диалогом с органами государственной власти, экспертами и представителями международного гуманитарного сообщества. Многие положения обсуждались и дорабатывались, например, в ходе нулевых чтений и предложений депутатов, чтобы избежать формального подхода и сделать документ максимально прикладным. В результате удалось подготовить законопроект, который не просто закрепляет статус Российского Красного Креста, а отражает реальную практику его работы и создает основу для развития на долгосрочную перспективу. Это был непростой путь, но именно такая глубокая проработка позволила довести процесс до принятия закона и обеспечить его практическую ценность.

6. Как вступление закона в силу изменит работу региональных отделений Российского Красного Креста на практике?

Для региональных отделений Российского Красного Креста вступление Федерального закона в силу означает переход к более устойчивой и предсказуемой модели работы. До этого нам во многом приходилось действовать в условиях правовой неопределенности, выстраивая взаимодействие с органами власти, партнерами и донорами в ручном режиме. На практике мы видели, что это создавало некую неравномерность в работе региональных отделений, многое зависело от отношения к деятельности региональных отделений со стороны местных властей. Закон создает единые, прозрачные правила, что повышает доверие к нашей работе со стороны как органов власти, так и общества. Мы надеемся, что эта прозрачность и правовая ясность станут дополнительным стимулом для увеличения числа наших благотворителей и доноров. Прежде всего, закон закрепляет роль региональных отделений как неотъемлемой части единой национальной гуманитарной сети, которой можно доверять и на которую можно рассчитывать. Это повышает их институциональный статус и упрощает взаимодействие с региональными и муниципальными органами власти. Отделения получают больше возможностей для участия в социальных, гуманитарных и образовательных программах региона, для реализации проектов, направленных на поддержку уязвимых групп населения. На практике это означает большую стабильность в ресурсах и инфраструктуре. Появляется возможность выстраивать системную работу, а не ограничиваться разовыми инициативами, зависящими от текущей ситуации. Чтобы закрепить это, в течение двух лет мы предлагаем подписать со всеми регионами обновленные трехсторонние соглашения о сотрудничестве с участием наших региональных отделений. Сейчас такие соглашения есть только в 35 регионах. В целом закон дает региональным отделениям Российского Красного Креста уверенность в завтрашнем дне.

Он позволяет сосредоточиться на главном — помощи людям, которые оказались в беде — и развивать эту работу системно, последовательно и качественно, по единым стандартам, независимо от региона и его специфики. Все будет зависеть от того, как закон будет исполняться на земле и тут мы надеемся на поддержку и правительства России и депутатского корпуса.

7. Что изменится для людей, которым помогает Российский Красный Крест, и можно ли сказать, что закон открывает новый этап в развитии организации?

Для наших благополучателей принятие федерального закона в первую очередь означает более стабильную, предсказуемую и качественную помощь, в какой бы беде они ни оказались. Независимо от того, обращается ли человек за гуманитарной поддержкой, медико-социальной помощью, психологическим сопровождением или обучением, он будет иметь дело с организацией, чья работа опирается на четкую и понятную правовую основу. Закон также создает условия для расширения сети Российского Красного Креста в регионах: сегодня у нас действует более 600 местных отделений по всей стране, и формирование устойчивой правовой базы позволит нам активно развивать эту сеть дальше. Чем шире будет присутствие РКК на местах, тем быстрее и доступнее будет помощь для людей, особенно в малых городах и отдаленных территориях. Это особенно важно для уязвимых категорий населения — пожилых людей, людей с инвалидностью, семей в трудной жизненной ситуации, а также для тех, кто сталкивается с последствиями кризисов и чрезвычайных ситуаций. Важно отметить, что Российский Красный Крест не начинает выстраивать свою работу заново по каким-то другим принципам только из-за принятия закона. Он лишь помогает нам укрепить и масштабировать уже выверенные годами процессы, а также создать новые там, где это необходимо. При этом речь идет не только об объеме помощи, но и о ее качестве. Закон позволяет выстраивать комплексный подход: сочетать экстренные меры с долгосрочной поддержкой. Так Российский Красный Крест сможет помогать людям не просто справляться с последствиями сложных ситуаций, но и восстанавливать устойчивость и способность к самостоятельной жизни. 

Закон не меняет миссию РКК, она остается прежней и неизменной — предотвращать и облегчать страдания людей. Но он дает новые инструменты, которые позволяют эту миссию реализовывать более эффективно, последовательно и в полном соответствии с масштабами современных вызовов. В этом смысле закон — это не точка завершения, а прочный фундамент для дальнейшего развития и усиления гуманитарной роли Российского Красного Креста в жизни общества страны. 

Подписаться на канал РАПСИ в MAX >>>